中国法学会民族法学研究会副会长、全国人大民族委员会法案室原主任 敖俊德

　　一、民族区域自治在我国确立的历程

　　中国共产党是全国各族人民利益的忠实代表。中国共产党从成立之初起，就把解决民族问题、实现民族平等作为中国新民主主义革命的一项重要内容。但是，我们党最终选择以民族区域自治方式解决我国民族问题实现民族平等，却走过了从模糊到逐渐清晰的22年漫长历程。这个历程从1922年到1949年新中国成立以前经历了三个阶段：第一阶段从1922年7月至1937年7月。我们党当时还处在幼年时期，以什么方式解决我国民族问题心中无数，还处于茫然状态。1935年11月，中国工农红军长征路过四川甘孜藏区时，建立过中华苏维埃博巴政府。这是我们党第一次实行民族区域自治的尝试。1936年6月，红军到达宁夏同心县，帮助回族人民建立了豫海回民自治政府，充分体现了我们党各民族一律平等的主张。

　　第二阶段从1937年7月至1945年9月。抗日战争时期，我们党主张解决民族问题以民族区域自治为主。这一时期正是中华民族到了最危险时候，只有各民族团结起来共同抗战，打败日本帝国主义，救亡图存才是当时第一要务，因此这一时期不再提民族自决和联邦制。但是，1945年6月，党的七大通过的党章中仍保留了联邦共和国的提法。

　　第三阶段从1945年9月至1949年10月。解放战争时期，我们党放弃了联邦制的主张，最终选择以民族区域自治解决民族问题。1945年9月，中共中央发出指示明确提出：在绥远蒙人地区，可以组织地方性的自治政府，并建立蒙人的军队。同年10月，中共中央关于内蒙工作方针再次强调：对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。1947年5月，内蒙古自治区宣告成立。吸取内蒙古自治区的实践经验，1949年9月，起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确地规定：各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。至此，我们党经过22年的探索、实践和比较，最终选择以民族区域自治解决我国民族问题，标志着民族区域自治作为一项政治制度在我国法律上已经确立。民族区域自治也完成了从最初的模糊到最终清晰的过渡。

　　二、民族区域自治在我国实施的历程

　　民族区域自治在我国实施过程，大体上也可分为三个阶段：第一阶段从1949年10月至1958年12月。由于党和政府大力推行民族区域自治，我国民族自治地方蓬勃发展。这一阶段，成立了一大批相当于专区、县以及区、乡的民族自治地方。截至1952年6月，全国各地共建立了130个各级民族自治地方。1952年8月，中央人民政府委员会批准了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。总结新中国成立初期推行民族区域自治的经验，使民族区域自治走出法律化的第一步。但是，由于当时经验不足和认识上的局限，这个纲要在一些规定上存在明显缺陷。1954年9月制定的《中华人民共和国宪法》关于民族区域自治的规定弥补了《民族区域自治实施纲要》的两个主要缺陷：一是将民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，使民族自治地方从名称上是哪一级便就一目了然;二是县以下区、乡(村)不再实行区域自治，从而使我国民族区域自治的体制更加符合我国实际情况。根据宪法关于县级以下不再实行民族区域自治的规定，国务院于1955年12月和1956年10月连续发出3个关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的指示。根据这个指示，绝大多数相当于区和乡的民族自治区改建为民族乡，个别的改建为自治县。同时又新建一大批民族自治地方。截至1958年底，全国已建立4个自治区、29个自治州和57个自治县。第二阶段从1958年12月至1978年12月，在“左”的指导思想的影响下，我国民族区域自治的实施处于低谷。从1958年到1962年和1966年至1978年，我国的民族区域自治受到两次干扰和破坏，第一次干扰是“民族融和风”，使一些民族自治地方被撤销或合并;第二次破坏是“文化大革命”，几乎使所有民族自治地方名存实亡。但是，在民族区域自治20年的低谷中我国民族工作也有3年的高峰，1965年9月西藏自治区的成立，就是一个突出的实例。第三阶段从1978年12月到现在，党的民族区域自治政策得到重申和落实，民族自治地方得到恢复和大发展，根据宪法和民族区域自治法又成立了一大批民族自治地方。目前120个自治县中近1/2是这一时期建立的。而这是与这一时期民族区域自治制度法律化是分不开的。

　　三、民族区域自治制度在我国法律化的历程

　　民族区域自治制度法律化历程与民族区域自治制度实施历程，在时间上本是同一历程，但不完全同步;在内容上也密切相关，但也有相对独立性。因此将二者分开来讲。民族区域自治制度法律化历程，也大体上分为三个阶段：第一阶段从1949年10月至1964年12月，是民族区域自治立法蓬勃发展时期。这一阶段，除了前面讲过的1952年民族区域自治实施纲要和1954年宪法对民族区域自治制度规定外，1955年11月至1964年12月，全国人大常委会共批准了《内蒙古自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》和《西藏自治区各级人民代表大会选举条例》等48个民族自治地方组织和选举条例;1958年6月，还批准了《国务院关于民族自治地方财政管理暂行办法》。此外，为了改善民族自治地方财政状况，1963年12月，国务院批准了财政部、国家民委《关于改进民族自治地方财政管理的规定(草案)》。

　　第二阶段从1964年12月至1978年12月，由于“左”的指导思想影响，有关民族区域自治制度专门立法完全停顿，而1975年宪法是“文化大革命”的产物。它如实地记录了“文化大革命”对民族区域自治制度的破坏，只保留了“民族区域自治”和“民族自治地方的自治机关”两个名称，而1954年宪法规定的自治机关自治权被全部取消了，取消了自治权等于取消了自治机关。1978年宪法对民族区域自治制度的规定比1975年宪法略有进步，恢复了1954年规定的自治机关的两项自治权，但还保留着“文化大革命”对民族区域自治制度破坏的痕迹。这两部宪法与1954年宪法对民族区域自治制度规定相比较都是一次大倒退。

　　第三阶段从1978年12月至今，民族区域自治制度立法进入全盛时期。1978年12月召开的党的十一届三中全会是我国历史的转折点。在指导思想上，纠正了“左”的错误，恢复了实事求是的马列主义思想路线;在全党全国工作上，抛弃了“以阶级斗争为纲”，转入以经济建设为中心;在治国方略上，提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制的方针，特别强调“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。与此相联系，在民族问题上也纠正了“民族问题的实质是阶级问题”的错误观点，确立了现阶段的民族关系是劳动人民之间的关系。1981年6月，党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出了“加强民族区域自治法制建设”的任务。从此，包括民族区域自治立法在内的民族立法作为我国整个立法的一个重要组成部分，摆到全国人大及其常委会议事日程上来了。1982年宪法对民族区域自治制度的完备规定，1984年民族区域自治法的颁布和2001年的修改，是这一阶段民族区域自治法制建设的突出成果。