中国法学会环境资源法研究会副会长、最高人民法院研究室副主任 孙佑海

　　改革开放三十年来，我国经济、社会和环境保护事业取得巨大发展，同时，我国环境立法也取得重大进展。认真总结我国环境立法的基本经验，对保障和促进今后的环境立法沿着正确方向前进，具有重要意义。

　　一、三十年环境立法的简要回顾

　　总体而言，改革开放前我国经济规模较小，经济建设对环境的污染和生态的破坏并不显著，也没有正式的环境保护法。

　　十一届三中全会后，我国的环境立法处于起步阶段。1979年五届全国人大通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》是我国第一部环境法律。1982年宪法的有关条款对环境保护作了明确规定，确立了我国环境法的基本框架和主要内容，成为我国环境立法的基础和依据，在环境法律体系中具有最高法律效力。

　　从1984年到2003年的二十年间，我国经济高速发展，但也为此付出了巨大的环境和生态代价。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“突出的问题是经济增长的资源环境代价过大。”社会各界逐步认识到，过分追求经济指标而忽视环境保护，必然会严重损害人体健康，给社会造成严重后果。

　　1994年3月，国务院提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，要求建立体现可持续发展的环境法体系。2003年，党中央适时提出了科学发展观的重大主张。此后，全国人大常委会再次修改、制定了一些环境保护方面的法律，连同国务院、地方人大和国务院有关部门制定的行政法规、地方性法规和部门规章，可以说，到目前为止，具有中国特色的环境与资源保护法律体系已经基本形成。同时，环境保护部门强化了环境执法监察机构的建设，加大了查处环境违法行为的力度。有法不依、执法不严、违法不究的局面有所改变。

　　二、新时期环境立法工作的基本经验

　　总结改革开放以来，尤其是党中央提出科学发展观以来环境立法的经验，主要有十个方面

　　(一)坚持以科学发展观为指导，走中国特色生态文明发展道路

　　西方工业文明的基础是人类中心主义，将人视为自然万物的主宰，将自然视为不断满足人类无限欲望的对象。在中国这是不可取的。必须坚持以人为本，走全面协调可持续的科学发展之路，建设社会主义生态文明。

　　(二)正确处理环境保护与经济建设之间的关系

　　在我国环境保护的历史进程中，必须处理好经济发展和环境保护两者之间的关系。环境保护和经济建设同为中国特色社会主义建设事业的重要组成部分，新时期的工作必须紧紧围绕经济建设这个中心来进行，绝对不可动摇。但是，环境保护与人民的生命健康和社会进步、社会稳定息息相关，时刻也不能放松。党的十七大报告明确提出“经济发展与人口资源环境相协调”。要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，使“生态文明观念在全社会牢固树立”。这是我们党对社会主义现代化建设规律认识的新发展，体现了党中央在环境保护战略上的发展和创新，为做好新时期的环境保护工作和环境立法指明了方向。

　　(三)要把遵循客观经济规律与遵循生态规律结合起来

　　市场经济条件下的环境立法，除了应当遵循客观经济规律以外，还应注意遵循环保工作的特殊规律，即生态规律，例如“物物相关律”、“相生相克律”等。

　　(四)在加强环境立法的同时注意在相关法律中规定有利于环境保护的内容

　　为了促进和保障环境保护事业的发展，除了加强环境与资源保护方面的立法外，还要争取在制定、修改相关法律时增加有利于环境保护方面的内容，防止出现法律逆向调节现象。所谓法律逆向调节，就是立法机关虽然制定了法律，但是由于与该项立法目标相悖的其他法律或者文件依然存在并发挥作用，致使出现了与环境资源保护立法目标相反的结果。法律逆向调节，比起个别环境法律的“缺陷”，其对环境的不利影响范围更广泛、时间更持久、影响更为恶劣。

　　(五)环境立法与环境治理规划结合起来

　　在环境立法中，要提出制定相关规划的要求，在执法检查时，主要看相关规划的落实情况。环境法律的落实如果没有规划的配合，很难发挥作用。精于制定和实施规划、计划，这也是中国的优势和特色所在。

　　(六)要把发挥政府的职能作用与市场机制的作用有机结合起来

　　在市场经济条件下，开展环境保护工作，需要用市场机制引导企业走环境保护的道路。但是，由于污染治理和生态保护与修复具有投资大、见效慢、经济效益不明显，而社会效益十分突出等特点，因此，必须将政府的行为与市场机制有机地结合起来，才能有效推进环境保护工作健康发展。比如，《可再生能源法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》、《清洁生产促进法》等法律在强化政府责任方面，都作了明确规定，这些规定是历史经验的科学总结，必将对今后的环境立法工作产生重大而深远的影响。

　　(七)要把经济手段、法律手段与行政手段有机结合起来

　　在市场经济条件下，要更多地运用经济政策手段、法律手段。经济政策手段就是发挥经济杠杆的作用，建立政策的引导和激励机制。法律手段主要指环境执法和环境司法。

　　在发展市场经济、实施依法治国、公民权利日益觉醒的情况下，政府管理仅仅依靠行政手段，已经越来越不适应形势的需要。比较可行的办法，就是政府在管理中，要善于把过去以行政手段为主要办法转变到“综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法来解决环境问题”。例如，综合运用征收环境税、资源税的方法，就可以把那些技术条件落后、污染严重、资源浪费严重的企业，自然地从市场中挤出。

　　此外，还要特别注意运用法律手段推进环境保护事业。法律手段具有国家强制性的特点，对于违法排污行为依法进行制裁，有利于贯彻环境保护的国家意志，有利于打击环境违法犯罪分子的嚣张气焰，有利于解决“违法成本低、守法成本高”的问题，有利于保护广大人民群众的身心健康。与此同时，要将对环境保护有利的行政手段、经济手段以法律的形式规定下来，使之具有规范性、稳定性和强制性。

　　(八)要把从中国国情出发与借鉴国外经验有机结合起来

　　各国国情的差异性决定了各国环境保护道路的多样性。因此，各国进行环境保护必须从本国国情出发，中国的环境立法概莫能外。环境立法要从我国的基本国情出发，不照抄照搬发达国家的法律条文，但可以科学借鉴国际社会的有益经验。

　　西方发达国家早期阶段工业污染相当严重，20世纪60年代以来，西方发达国家开始重视环境保护工作，在环境法制建设方面取得了宝贵经验。其中许多立法成果和经验对我国的环境法制建设具有重要参考价值。例如，2002年，全国人大常委会制定《环境影响评价法》，将政府的经济规划列为环境影响评价的对象，就是借鉴了美国、俄罗斯等国家开展战略环评的立法经验。

　　当然，在借鉴国外立法经验的过程中，我们绝不能完全照搬照抄。有些制度，在外国行得通，但在中国就很难实行。比如排污权交易制度，由于我国目前很多地方连达标排放的起码要求都做不到，加之污染物排放的底数不清，现阶段就不具备全面实施排污权交易制度的条件。

　　(九)坚持环境法治的人民性

　　做好环境法治工作，必须要充分发挥人民群众的积极性，动员公众参与环境管理，落实中央的决策和环境法律。首先要发挥公众在环境立法中的作用，保证环境立法的民主性和科学性。其次环境法律必须保障公民在环境保护进程中发挥应有的作用。

　　(十)把中央环境立法与地方性法规结合起来

　　环境问题具有很强的地方性，因此应该充分发挥地方环境立法的积极性。

　　一些省、自治区、直辖市的人大常委会，加强地方环境立法，效果明显，有的地方做到“一山一条例”、“一河一条例”、“一湖一条例”。发挥地方人大积极性，对推动各地的环境保护事业发展，十分必要。

　　结论：改革开放三十年来，我国环境立法取得巨大成就，同时也积累了丰富的宝贵经验。但我们不能忽视环境立法工作中存在的问题，这些问题只能通过深化改革加以解决。