中国法学会行政法学研究会会长

中国政法大学终身教授 应松年

　　一、合法行政

　　合法行政包括行政机关的职权法定和行政权力的行使要合法两方面。

　　1.职权法定

　　首先行政主体必须合法。行使行政权的主体必须是依法设立的行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。否则，就不具有行政主体资格，其行为不具有法律效力。

　　其次必须遵循“授予原则”，行政机关的职权并不是行政机关本身所固有的，而是人民通过法律授予的。从法律角度说，对公民的权利实行的是“禁止原则”;而对行政机关来说，实行的是“授予原则”。凡法律没有授予的，行政机关就不能作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的行为，否则就是超越职权。职权法定，越权无效。即使是有利于公民的行为，也必须在该行政机关的职权范围内。从这一意义上说，人民的权利是无限的，除非法律予以禁止;行政机关的职权是有限的，只有法律授予的，才能行使。

　　2.行政权力的行使要合法

　　行政机关行使行政权力的主要方式包括制定规范和作出具体行政行为，两者都必须依法进行。

　　第一，行政机关制定的规范包括行政法规、规章和其他规范性文件。其中，行政法规和规章称为行政规范。首先，行政机关在制定行政规范的时候必须遵循法制统一的原则。从狭义上说，法律在效力上高于任何其他法律规范。从广义上说，上位法优于下位法。各个层次的法律规范必须保持其内部的统一和谐，这样，国家的法制才能保持统一，而法制的统一是国家统一的基本条件。其次，行政机关在制定行政规范时要依据法定权限。凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定， 或者要有法律的明确授权，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。 我国宪法和法律对必须由法律规定的事项已作出原则规定，在《立法法》中称为国家专属立法权，共十项。同时《立法法》还对行政法规、部门规章、地方规章的立法权限作出了规定，不能超越，这称为法律保留原则。

　　第二，行政机关在具体行使行政权力的要求就是于法有据。 依法行政不仅要求行政机关根据法律和法律的授权制定规范;还要求行政机关在作出具体行政行为时必须有法律依据，必须依据法律、法规和规章。作出具体行政行为的主体、内容、方式、程序等都要有法律依据。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。 凡法律法规规定的职责，都必须积极履行，不能失职，不能不作为。同时，履行法定职责，必须依据法定程序。

　　二、合理行政(也称适当原则、比例原则)

　　现代行政复杂、多样，法律规定不可能穷尽一切可能，因此必须授予行政机关在处理具体事务时有适当的裁量权，但裁量权的行使又容易产生不良行政，影响公民合法权益，所以又要强调对裁量权的控制，使之在合理范围内行使。行政裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;可以采用多种方式实现目的的，应当避免采用或选择最小损害当事人权益的方式。　　

　　三、程序正当

　　行政程序要贯彻公开、参与原则，保障公民的“知情权、参与权、表达权和监督权”。“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策，原则上要公开听取意见。”公开、参与是提高决策民主化科学化水平，提高政府工作透明度与公信力的基本程序要求。程序正当要求行政机关在行使权力时，必须在程序上公正对待所有的当事人。任何人或组织在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。任何人或者组织在听取意见和作出决定时，不能有任何偏私。

　　四、高效便民

　　履行行政职责，必须将提高行政效率放在重要位置，以最少的投入，耗费最少的资源，取得最大的行政管理效果，这是行政管理较之立法、司法工作的重要区别，是由行政管理本身特点决定的。行政机关每天都需要直接、迅速处理各种事务，只有提高效率，才能确保行政管理的效益，才能及时保障公民的切身利益。向拖拉作风和官僚主义作斗争，是世界各国行政机关共同的课题。依法行政与提高行政效率并不矛盾，相反，依法行政有利于提高行政效率。在法律规定的范围和权限内决策，保证法制统一和政令畅通，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾;同时严格依法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则和时限，都将大大提高行政效率。

　　五、诚实信用、信赖保护

　　诚信原则原为市场经济条件下民事法律关系中最普遍、最基本的原则。法律必须对遵守该原则者加以保护;当然也要对不遵守，甚至破坏该原则者予以惩罚。与民事法律关系不同的是，在行政法律关系中，行政机关与公民之间的权利义务是不对等的。行政机关作为有权的一方， 严格要求相对一方遵循诚实信用原则，否则，行政机关将给予惩处;但作为公民一方， 当行政机关一方不遵守诚实信用原则，致自己利益受到损害时，就常处于无能为力的地位。从这一意义上说， 行政法上的诚实信用原则，就主要是对行政机关提出的要求， 因而也就更有必要将诚实信用与信赖保护相连。行政法上的诚信原则是指行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。行政机关必须严格遵守自己已经作出的承诺、决定。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对当事人因此而受到的损失依法予以补偿。从根本上说，是否遵循诚实信用、信赖保护原则， 将涉及到行政机关在人民群众中的威望与形象。在市场经济中建立诚信体系是行政机关的重要职责，只有行政机关首先遵守了诚信原则，才有可能要求并促使公民遵守诚信原则。

　　六、权责统一

　　行政机关的职权与公民权利的重要区别是：公民权利是私权利，可以自由处分，或者行使，或者放弃;而行政机关的职权是公权力，必须行使，而不能放弃。法律授予行政机关职权，实际上也就赋予行政机关以义务和责任，从另一角度说，就是职责。职权与职责是统一的，是一件事情的两面，这里的责任是指分内应做之事。行政机关如果不依法行使职权或违法行使职权，就应该担负法律责任，如果对公民造成损害的，还要赔偿，这里的责任是指法律后果。有权就有责，如果权责分离、不统一，有权而可以不承担责任，或有责任却无权，前者将导致滥用职权;后者将形成逃避责任，都是行政管理的大敌。

　　七、监督

　　加强对行政机关依法行使权力的监督，是依法行政中最重要的命题之一。有权就必须有监督，没有监督的权力是危险的权力。世界各国都有许多具体的做法，但大致都包括议会监督、司法监督、行政内部监督、舆论监督等。对行政机关的监督，从内容看，包括对行政规范的监督和对具体行为的监督两方面。从监督主体看，包括行政系统外部的监督和行政系统内部的监督两方面。

　　首先是加强权力机关的监督。我国宪法和法律已经就权力机关对行政的监督作出了许多规定，且已形成制度。

　　司法监督始终是各国十分注意的最强有力的监督之一。我国的行政诉讼制度建立于1989年，在监督行政机关是否依法行政方面发挥了巨大作用。司法监督的特点是，它既是司法机关对行政行为的监督，又是司法机关对行政争议的解决，二者是统一的。

　　我国在行政机关内部监督方面的法制建设也有较大发展，已陆续制定了行政监察法、审计法、行政复议法等，关键是如何使这些法律规定都能切实落实。应该指出，行政复议既是上级行政机关对下级行政机关的监督，又是对行政争议的解决，是二者的统一。

　　十七大报告提出进一步完善我国制约监督机制，核心是健全和完善制度建设。“坚持用制度管权、管事、管人”，也就是通过法治来完善制约和监督机制。这些制度包括：

　　一是“让权力在阳光下运行”。政务公开，政府信息公开。公开是使监督强有力的基础，阳光是最好的防腐剂。

　　二是“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制” 。实践已经证明，权力的过度集中是产生不良行政甚至腐败的制度根源。在政府权力中建立起具有决策权、执行权、监督权三项权力的结构模式，并按照既相互制约又相互协调的原则运行，是建设服务型政府和预防腐败的最重要的制度保证。

　　三是“健全组织法和程序规则” 。修改和完善我国的组织法体系，制定行政程序法，为“保证国家机关依照法定权限和程序行使权力，履行职责”提供制定法基础。

　　四是“增强监督合力和实效” 。发挥好舆论监督的作用。根据我国的实践经验，监督的重点是“加强对领导干部特别是主要领导 、人财物管理使用、关键岗位”的监督。在这方面我们已经建立了一些行之有效的制度，包括质询、问责、经济责任审计以及引咎辞职、罢免等制度，但尚需进一步健全。

　　五是加强民主监督，发挥好舆论监督的作用，增强监督的合力和实效。

　　落实十七大报告的这些要求，必将把我国的反腐倡廉和监督工作推向一个新的阶段。

　　八、解决社会纠纷

　　在任何国家、任何时代，社会纠纷都是普遍存在的，问题是如何使社会纠纷得到及时、公正地解决。总的来说，解决社会纠纷的机制应符合以下四方面的要求：

　　一是普遍性。纠纷存在的普遍性要求解决途径的普遍性。要使所有的社会纠纷都有正当的解决渠道，不能有“法律的阳光照不到的地方”。

　　二是公正性。公正是解决纠纷的灵魂。如果对纠纷的处理有失公正，不仅不能顺利解决纠纷，还可能引发新的纠纷。根据中外解决纠纷的经验，为达到公正的目标，必须遵循以下一些基本规则。

　　首先，解决纠纷的组织或机构必须保持中立，不能偏袒或可能偏袒其中任何一方;要平等对待各方当事人，同样的案件要同样处理。

　　其次，解决纠纷的机构与人员，必须有相对独立的地位，并且只能服从法律，在宪法和法律的范围内活动。“依法办事就是最大的公正”。

　　再次，公正不仅要求结果公正，更要求程序公正。结果公正是指纠纷处理的结果要符合公正的准则，通常就是依法处理;程序公正是指解决纠纷的过程要公正。程序公正有两重价值，一是工具意义上的价值，即保障结果公正，二是程序本身的价值，“程序公正是看得见的公正”，“法律不但要做到公正，还要让人相信它是公正的。”

　　三是层次性。这是指不同层次的纠纷解决渠道相互配合，共同组成社会的纠纷解决机制。社会纠纷大致可以分为民事纠纷、刑事纠纷和行政纠纷。行政纠纷的解决方式有协商、调解、仲裁、复议、诉讼以及信访等。世界通例，解决民事和行政纠纷，都是多元化的，绝不只是诉讼一条线。我国实际上也已形成多元解决纠纷机制，但各项机制需进一步完善，同时应该形成为一项多层次的纠纷解决体系，以期发挥更大的效果。

　　四是终局性。要遵循司法最终解决原则，包含两层含义：一是所有解决纠纷的机构在作出裁决后，当事人不服，都可以向法院起诉;二是要保障法院终审判决的权威性，任何国家机关、任何人未经法定程序都不能变更、废除法院的裁判。