中国法学会行政法学研究会副会长、郑州大学法学院副院长 沈开举

　　一、法治、法治政府的内涵

　　“法治”具有深刻的内涵与严格的条件要求，主要包括民主制度、良法之治、公民权利保障与公共权力制约等几方面的内容。

　　人治与法治并不是绝对的，人治也不能绝对排斥法，法治也不能绝对排斥人的作用。现代民主社会的法治与专制统治社会的人治，其根本区别除了法律内容是否体现民主的不同，更在于专制统治社会权大于法，权力至上，常以权代法。而在法治社会，“法律面前人人平等”，“治人”者同样被置于法律治理之下，没有超越法律之上的特权。

　　法治政府的含义主要是指政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。政府权力必须受到法律的控制，以防止权力被滥用，这是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法;法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法。

　　二、建设法治政府的重要性和紧迫性

　　建设法治政府，是落实宪法规定的“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略的必然要求，是历史发展的必然，是受其深刻的经济、政治和社会背景决定的，是不以人的意志为转移的客观规律决定的。

　　同时，建设法治政府，也是社会主义市场经济发展的必然要求。在新的形势下，要加快发展，经济要上一个新台阶，实现富民强国，就需要认真研究解决一些带有全局性、前瞻性、基础性的重大问题。就政府而言，从根本上讲必须把推进依法行政、建设法治政府作为政府的基础性、全局性工作，主要靠转变职能、改革体制、从严治政、依法行政。

　　建设法治政府还是社会文明进步的重要标志。一个文明的国家、一个进步的社会，必须有一套完备而又得到良好实施的法制，而且这种法制能真正地规范和约束公共权力的运作，对人的行为和社会秩序真正起到规范作用，真正用法律规则取代潜规则。

　　三、我国行政法治领域取得的成就和存在的主要问题

　　党中央提出依法治国基本方略以来，国务院高度重视法制建设。总的来看，在国务院的坚强领导下，经过各级人民政府及政府各部门坚持不懈的努力，我国推进依法行政、建设法治政府工作已经取得了重要进展和显著成效，主要体现在五个方面：一是绝大多数政府工作人员特别是领导干部依法行政的意识普遍增强，依法行政的能力和水平有了新的提高;二是政府立法的科学性和透明度进一步增强，法律、法规、规章的针对性和可操作性进一步提高;三是政府决策的科学化、民主化程度明显提高，决策中的盲目性和随意性显著减少;四是政府职能进一步转变，行政管理方式不断创新;五是行政执法监督逐步加强，行政执法质量和水平不断提高。

　　虽然我国法治政府建设取得了巨大成就，积累了宝贵经验，但由于受各种条件限制和影响，当前依法行政实践中还存在着不少问题。

　　一是依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位对接;对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济发展;依法行政工作在行政管理实践中往往不容易落实到位。

　　二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。

　　三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。

　　四是执法不严、违法不究、执法牟利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制。

　　五是政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式缺乏衔接和整合，制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。

　　六是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出。

　　七是对行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法与制定行政规范性文件、行政执法、行政司法等各个方面相当程度地被滥用，侵犯了人民群众的权益，影响了政府形象。

　　八是公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力与水平都亟待进一步提高。

　　九是基层行政执法问题较多，违法行政、不合理行政现象较多。

　　上述问题的存在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。解决这些问题，适应小康社会和和谐社会建设的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。

　　四、贯彻执行《全面推进依法行政实施纲要》需要把握的几个问题

　　2004年3月，国务院制定并发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了今后全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施，确立了建设法治政府的目标。

　　(一)建设法治政府是一个过程，不能机械地理解。中央政府的目标是通过十年的努力，基本上实现法治政府的建设目标，而不是完全实现法治政府的目标。

　　(二)要正确把握中国法治的类型和特点

　　中国的法治是“移植型”法治、“政府推进型”法治，我国实现依法行政基本采用的是“政府推进型”模式。它不像欧美发达国家那样走的是“内发型”法治化道路，即渐进自发、从量变到质变逐步实现法治，而是由政府根据本国国情和经济、社会发展状况，运用人类创造的先进法治文明成果，结合人民群众对法治的认识程度，积极主动地创造条件，培植法制要素，引导并推进法治快速发展。走“政府推进型”法治化道路的国家其共同特点是：第一，法制建设的速度快、力度大，但与旧体制和传统习惯的冲突也较为明显;第二，由于法治目标的确立及其实现多受政府支配，有可能出现政府的主观设计与社会现实脱节，容易导致“形式法治”;第三，很多法制要素不是在本国自然生成的，立法移植和输入的成分较多;第四，立法超前与执法滞后同时存在，法律往往不能很快对社会产生调整作用;第五，政府的权威和法治的权威相互依存，法治权威的形成需要政府强有力的保障。

　　(三)要正确理解和处理经济发展与法治建设的关系

　　市场经济本身就是法治经济，要善于运用法律手段来管理和驾驭市场经济。依法行政既是经济社会发展的重要组成部分，又是经济社会发展重要的保障力量。依法行政对经济和社会全面、协调发展的保障作用突出表现在三个方面：

　　其一，依法行政通过明确政府与市场的界限、严格限定政府的职权范围，既避免政府任意干预市场的有效运作，充分市场在经济和社会中基础性调整作用;又可以通过政府对市场宏观调节，弥补市场失灵和不足，从而推进经济和社会的有序发展。

　　其二，依法行政有助于为经济和社会的发展营造一个良好的社会环境。依法行政要求各级行政机关依法承担起为社会制定行为规范、严格执法、解决纠纷和提供公共服务的职责，行政机关严格实施法律、履行法定职责，有力打击破坏经济发展和社会进步的违法行为，有效保护公民、法人和其他组织的合法权益，可以保障法制统一和政令畅通，创造良好的投资环境和法治环境，营造经济和社会的协调发展所必需的良好社会秩序和稳定社会环境。

　　其三，依法行政通过建立精简、统一和效能政府，降低管理成本和提高管理效率，从而提高社会运作的效率，推进经济和社会的快速发展。